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工商時報【主筆室】
民進黨日前召開重大議題協調會報，確認將《兩岸協議監督條例》列入立法院新會期的優先法案，此舉顯示民進黨面對2016可能執政的機會，將藉由推動監督條例立法，以展現其維持兩岸關係和平穩定的能力。但是面對內有公民社會對於高標準監督機制的堅持，外有中國大陸及美國政府施加的政治壓力，民進黨如何展現智慧，在美中台三角關係與台灣內部共識之間，找到最大公約數，讓監督機制成為解決國內爭議，進而促進兩岸對話的法案，乃是值得思考的課題。
由於ECFA服貿協議「黑箱作業」的批評引發太陽花學運，立法院因而於去年四月確立「先立法、再審查」原則，要求先就《兩岸協議監督條例》進行立法，再審查已簽署的英文文法練習兩岸服務貿易協議。此一發展，不僅使得過去一年兩岸各項協商陷於停擺，大陸方面更擔心監督條例可能影響後續的兩岸談判，致使兩岸各項協商，受到人為的政治干擾。
綜觀目前已在立法院提出的條例草案，包括行政院版、江啟臣版「台灣地區與大陸地區訂定協議處理條例草案」、尤美女版（民間版）「兩岸協定締結條例草案」、鄭麗君版「台灣與中國簽署條約及協議處理條例草案」、李應元版「兩岸協議監督條例草案」，以及民進黨版、台聯版、姚文智版「台灣與中國締結協議處理條例草案」，總計多達八個版本，但因朝野歧見過大，相關草案均未能付委審查。其中，大陸與美國都關心的是兩岸關係定位問題，特別是部分版本草案將兩岸定義為中華民國與中華人民共和國，被視為是「兩國論入法」，觀諸大陸國家主席習近平前不久刻意強調九二共識的核心是認同大陸和台灣同屬一個中國，以及對「反分裂國家法」的討論，明顯都是為了因應台灣可能政黨輪替以後的兩岸情勢發展；面對中國大陸的疑慮，民進黨自然必須採取務實可行的因應對策。
就台灣而言，雖然監督條例是因為兩岸ECFA談判所衍生的議題，但事實上，我國的《貿易法》第7條明訂：「對外貿易談判所簽署之協定或協議，除屬行政裁量權者外，應報請行政院核轉立法院議決。協定或協議之內容涉及現行法律之修改或應另以法律定之者，需經完成立法程序，始生效力」，同時第8條也規定：「有關經濟貿易事務與外國談判及簽署協定或協議前，主管機關或行政院指定之機關得視需要，會同立法院及相關部會或機關舉辦公聽會，或徵詢學者專家及相關業者之意見」。以上條文，明確要求所有的對外經貿談判，都需要經過「國會監督」，也必須建立透明化程序，而非僅限於對中國大陸之談判，才受到規範。
事實上，我國過去從參與WTO，到去年與紐西蘭和新加坡簽署經濟合作協定，都依法經由立法院審議才確定通過，未來還要進一步與其他重要貿易夥伴簽訂FTA，以及參與TPP或RECP等區域協定，無一不涉及公民參與、透明化與政經影響評估等課題，自然也都需要國會監督。因此跳脫兩岸政治爭議，回歸貿易法「對外貿易談判所簽署之協定或協議」的相關規範，作為處理依據，應該是民進黨可以考慮的方向。
另外，如何避免監督機制淪為「簽不成條例」，也將影響民進黨今後能否與大陸建立制度化的對話架構。參考《FTA程序規定》之規範，規定行政機構在談判前舉行公聽會，聽取利害關係人與專家之意見，並就國家利地址 英文益、公眾意見等完成「談判計畫書」，向國會提出報告；談判過程中，須隨時就非預期之變化向國會進行報告；草簽後，須將內容向國會提交審查。依照如此程序進行，即能回應公民社會對公民參與及透明化訴求，增強民眾對兩岸經貿與對外開放政策的信心。
惟值得注意的是，協定的影響評估機制，將是攸關未來兩岸協議能否順利推動的關鍵。目前行政院所提版本強調「兩階段國安審查機制」，確保內容不危害國家安全，而民間版本則除規定行政部門應向立法院提出影響評估報告及影響因應方案外，另規定民間團體也可以「提出相對應的影響評估報告」。但是觀察由服貿協議審議造成的爭議，以及民間社會對政府評估報告一貫的不信任態度，讓人高度憂心未來台灣社會又將陷入各說各話、嚴重對立的局面，非常不利於兩岸經貿與國際參與政策的推動。
就此，我們建議民進黨思考提出建立跨黨派、並具有獨立性的「對外簽署協定之影響評估機制」，負責執行對人權、國防、治安、財政、菲律賓學英文經濟、就業、文化、生態等全面性的影響評估，同時提出配套的因應與補救措施，如此才能避免因為社會無休止的爭論，導致台灣對外經貿寸步難行。
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